Das Wichtigste auf einen Blick
- Die Europäische Kommission beanstandet Ungarns 35-jährigen Autobahnvertrag wegen eines möglicherweise fehlenden Betriebsrisikos.
- Ungarn muss binnen zwei Monaten auf die Stellungnahme reagieren und mögliche Abhilfemaßnahmen ergreifen.
- Öffentliche Auftraggeber sollten Risikoübertragung, Laufzeit und Vertragsänderungen bei langfristigen Betreiberverträgen wirtschaftlich dokumentieren.
I.Was ist neu?
Die Europäische Kommission hat Ungarn am 1. Oktober 2026 im Vertragsverletzungsverfahren INFR(2024)4006 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt. Im Mittelpunkt steht ein auf 35 Jahre angelegter Vertrag über Bau, Betrieb und Unterhaltung des ungarischen Autobahnnetzes.
Nach vorläufiger Einschätzung der Kommission trägt der Vertragspartner kein ausreichendes Betriebsrisiko. Der Vertrag hätte damit möglicherweise nicht als Konzession, sondern als öffentlicher Auftrag behandelt werden müssen. Die Kommission verbindet diese Bewertung mit möglichen Verstößen gegen die unionsrechtlichen Anforderungen an Gleichbehandlung und Transparenz.
Zusätzlich beanstandet sie Vertragsänderungen aus April und Dezember 2023. Vorausgegangen waren ein Aufforderungsschreiben vom April 2024 und ein ergänzendes Schreiben vom 17. Juli 2025. Ungarn hat nun zwei Monate Zeit, zu den Beanstandungen Stellung zu nehmen und Maßnahmen zu ihrer Ausräumung zu ergreifen. Bei ausbleibender oder unzureichender Reaktion kann die Kommission den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen.
Die Stellungnahme beendet das Vorverfahren nicht und stellt keinen gerichtlich festgestellten Verstoß fest. Nach den vorliegenden Angaben sind insbesondere die vollständige Vertragsgestaltung, die konkreten finanziellen Parameter und die tatsächliche Risikoverteilung nicht veröffentlicht beziehungsweise nicht abschließend verifizierbar.
II.Rechtlicher Hintergrund
Für die Abgrenzung von Konzession und öffentlichem Auftrag kommt es auf die wirtschaftliche Realität an. Ein Betreiber muss unter normalen Betriebsbedingungen dem Risiko ausgesetzt sein, seine Investitionen und Betriebskosten nicht vollständig wieder einzuspielen. Die bloße Bezeichnung eines Vertrags als Konzession oder eine formale Risikoklausel reicht dafür nicht aus.
Bei einer Konzession ist außerdem die Laufzeit auf den Zeitraum zu begrenzen, der für die Amortisation der einschlägigen Investitionen einschließlich einer angemessenen Kapitalrendite erforderlich ist. Vertragsänderungen dürfen weder bei Konzessionen noch bei öffentlichen Aufträgen den ursprünglichen Vertrag wesentlich umgestalten. Eine Berufung auf unvorhersehbare Umstände setzt enge Voraussetzungen voraus und darf den Gesamtcharakter der Vereinbarung nicht verändern.
III.Bedeutung für die Praxis
Die Entwicklung betrifft über den ungarischen Autobahnfall hinaus langfristige PPP- und Betreiberstrukturen, etwa bei Verkehrs-, Energie- und Entsorgungsinfrastruktur. Auftraggeber sollten vor einer Konzessionsqualifikation die Nachfrage-, Angebots-, Einnahmen-, Kosten- und Refinanzierungsrisiken konkret wirtschaftlich erfassen.
Besonders relevant sind garantierte Mindestvergütungen, umfassende Verlustausgleiche, staatliche Nachsteuerung und sonstige Kompensationen. Solche Mechanismen können den tatsächlichen Risikoübergang relativieren. Bei langen Laufzeiten sollte zudem aus Investitionsvolumen, Betriebskosten und Kapitalrendite nachvollziehbar hervorgehen, weshalb die gewählte Dauer erforderlich ist.
Für Änderungen laufender Verträge empfiehlt sich eine getrennte Änderungsdokumentation. Sie sollte Ausgangsvertrag und Bekanntmachung, Änderungsumfang, wirtschaftliche Auswirkungen, das Risikoprofil, die behauptete Unvorhersehbarkeit sowie Folgen für Laufzeit und Gesamtcharakter erfassen. Das gilt besonders, wenn die ursprüngliche Einordnung als Konzession selbst nicht belastbar ist.