England, Wales und Nordirland: Praxisleitfaden schärft Governance bei Rahmenvereinbarungen

I.Was ist passiert?

Die Government Commercial Function hat am 10. September 2026 einen amtlichen Praxisleitfaden zu Rahmenvereinbarungen veröffentlicht. Das Dokument trägt den Titel „The Framework Practice Guide“ und steht auf GOV.UK sowohl als HTML-Fassung als auch als 28-seitiges PDF zur Verfügung. Es richtet sich an öffentliche Auftraggeber und weitere Beschaffungsakteure in England, Wales und Nordirland.

Entstanden ist der Leitfaden unter Mitwirkung staatlicher Beschaffungsakteure, zentraler Beschaffungsstellen sowie öffentlicher Auftraggeber aus der Zentral- und Kommunalverwaltung und dem NHS-Umfeld. Er ist damit nicht als Entscheidung in einem Einzelfall angelegt, sondern als operative Orientierung für die Gestaltung und Verwaltung von Rahmenvereinbarungen.

Inhaltlich verfolgt die Veröffentlichung den gesamten Lebenszyklus eines solchen Beschaffungsinstruments. Behandelt werden zunächst die strategische Entscheidung für oder gegen eine Rahmenvereinbarung, danach Konzeption und Vergabe. Weitere Abschnitte befassen sich mit der Auswahl und Nutzung durch abrufende Stellen sowie mit der laufenden Steuerung der einzelnen Abrufverträge.

Der zentrale praktische Akzent liegt in der Aufgabenteilung zwischen dem Rahmengeber und der Stelle, die später einen Auftrag aus dem Rahmen vergeben will. Ein bestehender Rahmen nimmt der abrufenden Stelle ihre eigene Beschaffungs- und Steuerungsverantwortung nicht ab. Vor dem Abruf muss sie deshalb prüfen, ob der Rahmen überhaupt anwendbar ist, noch läuft und von ihr genutzt werden darf.

Der Leitfaden verweist auf das seit dem 24. Februar 2025 geltende britische Vergaberegime. Zugleich behandelt er die Übergangssituation für ältere Rahmenvereinbarungen. Rahmen, die noch unter dem Public Contracts Regulations 2015-Regime wirksam begründet wurden, können danach bis zu ihrem regulären Ende fortbestehen. Das gilt nach den ausdrücklich dargestellten Grundsätzen auch für Abrufe, die auf diesen Rahmen beruhen.

Für neue Rahmenvereinbarungen hebt die Veröffentlichung unter anderem die Prüfung bereits vorhandener Beschaffungsinstrumente, die Auswahl eines geeigneten Rahmengebers und eine transparente Darstellung von Gebühren hervor. Außerdem soll vor jedem geplanten Abruf die rechtliche Grundlage des Vorgehens geklärt werden. Bei Mehrlieferanten-Rahmen ist grundsätzlich ein wettbewerblicher Auswahlprozess vorgesehen; ein Abruf ohne weiteren Wettbewerb benötigt eine objektive Auswahlmechanik, die sich aus dem Gesetz und den Rahmenbedingungen ergibt.

II.Rechtlicher Hintergrund und Einordnung

Der Leitfaden konkretisiert die praktische Anwendung des Procurement Act 2023, schafft aber kein neues verbindliches Vergaberecht. Seine Funktion besteht darin, gesetzliche Anforderungen, organisatorische Zuständigkeiten und typische Kontrollpunkte in einem einheitlichen Arbeitsansatz zusammenzuführen. Maßgeblich bleiben der Procurement Act 2023 und die Procurement Regulations 2024.

1.Rahmenvereinbarung und Abruf als getrennte Vorgänge

Der Procurement Act 2023 ordnet Rahmenvereinbarungen in den Sections 45 bis 49 ein. Die Systematik unterscheidet zwischen der Einrichtung des Rahmens und der späteren Vergabe eines Einzelauftrags. Diese Trennung ist mehr als eine formale Unterscheidung: Beide Phasen haben unterschiedliche Entscheidungsträger, unterschiedliche Prüfungsgegenstände und jeweils eigene Transparenz- und Dokumentationserfordernisse.

Section 45 betrifft die Vergabe öffentlicher Aufträge aus Rahmenvereinbarungen. Die Vorschrift erfasst sowohl Abrufe mit wettbewerblicher Auswahl als auch Konstellationen, in denen kein weiterer Wettbewerb stattfindet. Für die letztgenannte Variante muss die Auswahl anhand einer objektiven, zuvor angelegten Mechanik erfolgen. Der Leitfaden macht daraus einen praktischen Prüfpunkt: Eine abrufende Stelle darf nicht allein deshalb auf einen Wettbewerb verzichten, weil mehrere Anbieter in einem bestehenden Rahmen gelistet sind.

Bei einem Mehrlieferanten-Rahmen soll vielmehr grundsätzlich ein erneuter Auswahlprozess stattfinden. Der konkrete Abruf muss sich dabei innerhalb der Bedingungen bewegen, die bereits für den Rahmen festgelegt wurden. Die abrufende Stelle muss daher nicht nur den Bedarf beschreiben, sondern auch kontrollieren, ob die vorgesehene Beschaffungsmethode mit dem Rahmen und dem anwendbaren Rechtsregime übereinstimmt.

2.Eignung, Laufzeit und Ausschlussgründe

Section 46 erlaubt bei einem wettbewerblichen Abruf verhältnismäßige Eignungsanforderungen. Damit kann die abrufende Stelle die Leistungsfähigkeit eines Unternehmens erneut absichern, ohne den Rahmen als Ganzes neu zu vergeben. Der Leitfaden stellt diese Möglichkeit in den Zusammenhang mit der tatsächlichen Leistungserbringung: Die Aufnahme in einen Rahmen ist kein dauerhafter Beleg dafür, dass ein Anbieter für jeden späteren Auftrag unverändert geeignet ist.

Die Leistungsfähigkeit des Lieferanten muss deshalb auch auf der Abrufebene zum konkreten Bedarf passen. Für die Praxis bedeutet das insbesondere, die Anforderungen des Einzelauftrags, die wirtschaftliche Stabilität und die Fähigkeit zur ordnungsgemäßen Vertragserfüllung zusammen zu betrachten. Die Veröffentlichung beschreibt diese Prüfung als Teil einer verantwortlichen Abrufsteuerung und nicht als bloße Formalität.

Section 47 begrenzt die Laufzeit gewöhnlicher Rahmenvereinbarungen grundsätzlich auf vier Jahre. Für Rahmen in den Bereichen Verteidigung, Sicherheit und Versorgung gilt grundsätzlich eine Höchstgrenze von acht Jahren; eine längere Dauer muss begründet werden. Die Laufzeitprüfung gehört damit zu den elementaren Vorfragen jedes Abrufs. Ein Auftraggeber muss feststellen, ob der Rahmen zum vorgesehenen Zeitpunkt noch wirksam ist und ob der Einzelauftrag innerhalb des zulässigen zeitlichen Rahmens vergeben werden kann.

Section 48 enthält eine gesetzlich einbezogene Möglichkeit, ein Unternehmen bei bestehendem oder nachträglich eintretendem Ausschlussgrund nicht für einen Abruf heranzuziehen. Der Leitfaden stellt diese Frage in den Zusammenhang mit der fortlaufenden Verantwortung der abrufenden Stelle. Auch die Teilnahme an einem früheren Verfahren beseitigt somit nicht den Bedarf, die aktuelle Situation des Lieferanten im Rahmen der jeweils vorgesehenen gesetzlichen Mechanismen zu berücksichtigen.

3.Offene Rahmen und Transparenz

Section 49 regelt offene Rahmenvereinbarungen. Diese ermöglichen unter den gesetzlichen Voraussetzungen, dass weitere Unternehmen über aufeinanderfolgende, im Wesentlichen gleich ausgestaltete Rahmen Zugang erhalten. Die Gesamtlaufzeit ist auf höchstens acht Jahre begrenzt. Der Leitfaden hebt damit einen Unterschied zu geschlossenen Rahmenmodellen hervor: Der Kreis potenzieller Anbieter bleibt nicht zwingend auf die ursprünglichen Teilnehmer beschränkt.

Die Veröffentlichung stellt außerdem Gebührenmodelle und Zugangsstrukturen als Governance-Themen heraus. Für Rahmengeber kommt es darauf an, Kosten, Teilnahmebedingungen und die Nutzung durch abrufende Stellen nachvollziehbar zu gestalten. Transparenz betrifft damit nicht nur die Bekanntmachung des Rahmens, sondern auch die wirtschaftlichen und organisatorischen Bedingungen, unter denen öffentliche Stellen und Unternehmen das Modell nutzen.

Hinzu treten Veröffentlichungsanforderungen. Nach Regulation 5 der Procurement Regulations 2024 dient die zentrale digitale Plattform als Veröffentlichungsort für vergaberechtliche Bekanntmachungen und Informationen. Die näheren Vorgaben für Bekanntmachungen finden sich in den Regulations 15 bis 41. Der Praxisleitfaden ordnet diese Vorgaben in den Lebenszyklus eines Rahmens ein und verdeutlicht, dass Publikation und Dokumentation nicht auf die ursprüngliche Einrichtung beschränkt sind.

Die rechtliche Reichweite bleibt gleichwohl begrenzt. Der Leitfaden kann gesetzliche Voraussetzungen weder erweitern noch abweichend festlegen. Hinweise zu Haftung, Risikoverteilung und bestimmten Organisationsmodellen sind daher als praktische Risiko- und Compliance-Erwägungen des Herausgebers zu verstehen, nicht als gerichtliche Klärung konkreter Fallgestaltungen.

III.Auswirkungen für die Praxis

Für öffentliche Auftraggeber wird der Abruf aus einem Rahmen zu einem eigenständigen Prüfungs- und Dokumentationsvorgang. Die Nutzung eines bereits eingerichteten Instruments verkürzt zwar regelmäßig den Beschaffungsweg, beseitigt aber nicht die Pflicht, Zuständigkeit, Rechtsgrundlage, Auswahlverfahren und Vertragserfüllung auf der Ebene des Einzelauftrags nachvollziehbar zu steuern.

1.Konsequenzen für abrufende Stellen

Vor einem Abruf sollten Auftraggeber zunächst klären, ob sie zum Nutzerkreis des Rahmens gehören. Danach sind die Laufzeit, das anwendbare Regime und der sachliche Umfang des Rahmens zu prüfen. Ebenso muss feststehen, ob der geplante Bedarf von den Rahmenbedingungen erfasst wird oder ob er außerhalb des zulässigen Anwendungsbereichs liegt.

Bei mehreren Lieferanten ist die Wahl zwischen weiterem Wettbewerb und einer Vergabe ohne Wettbewerb zu begründen. Die zweite Variante setzt eine objektive Auswahlmechanik voraus. Eine bloße Präferenz für einen bestimmten Anbieter oder die pauschale Annahme, der Rahmen ermögliche stets einen Direktabruf, genügt dem im Leitfaden beschriebenen Governance-Ansatz nicht.

Die abrufende Stelle sollte außerdem die Anforderungen an die konkrete Leistung mit der aktuellen Leistungsfähigkeit des ausgewählten Unternehmens abgleichen. Bei einem wettbewerblichen Abruf können verhältnismäßige Eignungsanforderungen erneut herangezogen werden. Die Prüfung muss dabei auf den konkreten Auftrag bezogen bleiben und darf nicht schematisch über das erforderliche Maß hinausgehen.

Für die interne Akte ergibt sich daraus ein klarer Kontrollpfad:

• Berechtigung der abrufenden Stelle und Geltungsbereich des Rahmens feststellen.
• Laufzeit und Übergangsregime des Rahmenvertrags dokumentieren.
• Rechtsgrundlage und Auswahlmethode für den konkreten Abruf festhalten.
• Erforderliche Eignungs- und Ausschlussprüfungen nachvollziehbar durchführen.
• Veröffentlichungs- und Nachweispflichten über die zentrale Plattform berücksichtigen.
• Leistung, wirtschaftliche Stabilität und Vertragserfüllung während der Laufzeit beobachten.

2.Konsequenzen für Rahmengeber und zentrale Beschaffungsstellen

Rahmengeber müssen den späteren Nutzern ein belastbares Regelwerk zur Verfügung stellen. Dazu gehören klare Bestimmungen über Abrufe, Auswahlmechanismen, Zugang und Gebühren. Je unbestimmter diese Elemente ausgestaltet sind, desto größer wird das Risiko uneinheitlicher Entscheidungen durch die einzelnen Nutzer.

Bereits bei der Bedarfsermittlung und Marktanalyse sollte geprüft werden, ob ein Rahmen tatsächlich das passende Instrument ist. Der Leitfaden lenkt den Blick außerdem auf die Vermeidung paralleler oder ungeeigneter Rahmenmodelle. Eine zentrale Beschaffungsstelle muss daher nicht nur die Nachfrage bündeln, sondern auch die Rollen der beteiligten Auftraggeber und die spätere Nutzung organisatorisch abbilden.

Bei offenen Rahmen kommt die Frage hinzu, wie weitere Unternehmen Zugang erhalten können und wie die aufeinanderfolgenden Rahmen im Wesentlichen gleich ausgestaltet bleiben. Für Rahmengeber entstehen dadurch besondere Anforderungen an Transparenz, laufende Verwaltung und die Abgrenzung zwischen zulässiger Öffnung und einer sachlich nicht mehr vergleichbaren Neuordnung des Modells.

3.Konsequenzen für Unternehmen

Unternehmen müssen sich auf eine stärkere Betrachtung der Bedingungen einstellen, unter denen sie an einem Rahmen teilnehmen und daraus Aufträge erhalten. Transparente Zugangs- und Entgeltstrukturen gewinnen an Bedeutung. Ebenso bleibt die Teilnahme an einem Rahmen von der späteren Eignung für einen konkreten Abruf zu unterscheiden.

Die praktische Erwartung ist daher nicht auf die erfolgreiche Aufnahme in einen Rahmen begrenzt. Anbieter müssen Leistungsfähigkeit, finanzielle Stabilität und Vertragsleistung fortlaufend im Blick behalten. Bei einem wettbewerblichen Abruf kann eine erneute, verhältnismäßige Eignungsprüfung stattfinden. Der Zuschlag aus einem früheren Verfahren garantiert somit keinen Anspruch auf jeden späteren Einzelauftrag.

4.Bedeutung für die deutsche Vergabepraxis

Für deutsche Auftraggeber und Unternehmen ändert der britische Leitfaden weder das deutsche noch das unionsrechtliche Vergaberecht. Die Regelungen des Procurement Act 2023, die Procurement Regulations 2024 und die zentrale digitale Plattform gehören zu einem eigenständigen britischen Rechts- und Verwaltungsrahmen.

Vergleichend interessant ist jedoch die konsequente organisatorische Trennung von Rahmenvergabe und Abrufmanagement. Auch unabhängig vom konkreten britischen Recht zeigt die Veröffentlichung, welche Fehlerquellen entstehen können, wenn ein Rahmenvertrag als vollständige Vorentscheidung für sämtliche spätere Einzelaufträge behandelt wird. Die wichtigste übertragbare Managementidee ist daher nicht eine einzelne britische Norm, sondern die dokumentierte Vorprüfung jedes Abrufs.

Für die deutsche Praxis folgt daraus keine unmittelbare Rechtsfolge. Der Leitfaden kann aber als Anstoß dienen, interne Zuständigkeiten, Abrufentscheidungen und laufende Leistungskontrollen bei Rahmenmodellen gesondert zu betrachten. Eine solche Übertragung bleibt eine organisatorische Vergleichsbetrachtung und ersetzt nicht die Prüfung der jeweils einschlägigen deutschen oder unionsrechtlichen Vorschriften.