12. GWB-Novelle: Vergabescreening soll Kartellauffälligkeiten systematisch sichtbar machen

I.Was ist passiert?

Das Bundeskabinett hat am 15. Juli 2026 den Regierungsentwurf der 12. GWB-Novelle beschlossen. Der Entwurf sieht unter anderem ein neues Vergabescreening vor. Das Bundeskartellamt soll dadurch Daten aus öffentlichen Vergabeverfahren systematisch auf Hinweise für wettbewerbsbeschränkende Absprachen untersuchen können. Der Beschluss markiert allerdings noch keinen Abschluss der Gesetzgebung: Die parlamentarischen Beratungen und das weitere Gesetzgebungsverfahren stehen noch aus. Inhalt und Zeitplan können sich daher verändern.

Kern des Vorhabens ist der geplante § 32h GWB-E. Danach soll das Bundeskartellamt die beim Datenservice Öffentlicher Einkauf gespeicherten Bieterdaten und bestimmte Bekanntmachungsdaten auch ohne einen vorherigen konkreten Einzelfallverdacht strukturiert auswerten dürfen. Die Prüfung soll Auffälligkeiten in Vergabeverfahren identifizieren und damit gegebenenfalls weitere kartellbehördliche Ermittlungen vorbereiten.

Der Ansatz zielt damit nicht auf eine unmittelbare Entscheidung über das Vorliegen eines Kartellverstoßes. Ein auffälliges Datenmuster wäre zunächst nur ein Anlass für eine nähere Prüfung. Die automatische oder strukturierte Auswertung ersetzt weder den Nachweis einer Absprache noch die kartellbehördliche Ermittlung des konkreten Sachverhalts.

Damit die geplante Analyse auf eine ausreichende Datengrundlage zurückgreifen kann, soll § 114 Abs. 4 GWB-E neue Übermittlungspflichten für Auftraggeber begründen. Erfasst werden Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB, soweit sie Verfahren im Anwendungsbereich des vierten Teils des GWB durchführen. Die Regelung richtet sich damit nicht nur an klassische öffentliche Auftraggeber. Auch Sektorenauftraggeber und Konzessionsgeber können betroffen sein, sofern ihr jeweiliges Verfahren in diesen Anwendungsbereich fällt.

Übermittelt werden sollen Angaben zu sämtlichen Bewerbern und Bietern. Das betrifft folglich nicht nur das Unternehmen, das den Zuschlag erhält, sondern ebenso unterlegene Marktteilnehmer und Unternehmen aus einem Teilnahmewettbewerb. Vorgesehen sind insbesondere die Verfahrenskennung, Name und Anschrift des Unternehmens sowie die Wirtschaftsnummer oder ersatzweise die Umsatzsteuer-Identifikationsnummer. Hinzukommen soll der Preis oder die Kosten eines abgegebenen Angebots. Gibt ein Unternehmen mehrere Angebote ab, soll das zuletzt abgegebene Angebot maßgeblich sein.

Für die Übermittlung sieht der Entwurf unterschiedliche Fristen vor. Bei öffentlichen Aufträgen und Rahmenvereinbarungen soll die Meldung grundsätzlich innerhalb von 30 Tagen erfolgen. Für Konzessionen ist eine Frist von 48 Tagen vorgesehen. Der Entwurf enthält außerdem Ausnahmen, wenn die Übermittlung mit unverhältnismäßigem Aufwand verbunden wäre oder ein entgegenstehendes öffentliches Interesse besteht.

Die neue Pflicht soll nicht sofort gelten. Nach der vorgesehenen Übergangsregelung beginnt ihre Anwendung erst am 1. September 2027. Auftraggeber, die noch kein Vergabemanagementsystem einsetzen, sollen nach dem Entwurf bis zum Ablauf des 31. März 2028 von der Regelpflicht ausgenommen sein. Diese Übergangsbestimmungen verschieben den Handlungsbedarf, beseitigen ihn aber nicht.

II.Rechtlicher Hintergrund und Einordnung

1.Kartellrechtlicher Prüfungsmaßstab

Das geplante Screening knüpft an das allgemeine Kartellverbot des § 1 GWB und an Art. 101 AEUV an. Beide Vorschriften richten sich gegen Vereinbarungen, Beschlüsse oder abgestimmte Verhaltensweisen, die den Wettbewerb verhindern, beschränken oder verfälschen. Im Vergaberecht können sich solche Verhaltensweisen etwa in koordinierten Angeboten, Preisabsprachen, Marktaufteilungen oder abgestimmten Bieterrotationen zeigen.

Der Entwurf schafft keinen neuen materiellen Kartellverbotstatbestand, sondern verbessert die Möglichkeit, mögliche Verstöße anhand verfahrensübergreifender Daten zu erkennen. Gerade die Kombination aus Verfahrensdaten, Unternehmensidentität und Angebotswerten soll es ermöglichen, wiederkehrende Konstellationen über einzelne Ausschreibungen hinaus zu betrachten.

Die Einbeziehung unterlegener Unternehmen ist für diesen Zweck von besonderer Bedeutung. Würden ausschließlich Zuschlagsempfänger erfasst, blieben die Vergleichsmöglichkeiten zwischen erfolgreichen und nicht erfolgreichen Angeboten ebenso begrenzt wie die Analyse von Teilnahme- und Nichtteilnahmemustern. Der Entwurf setzt deshalb bei der Datengrundlage breiter an als bei einer bloßen Dokumentation des Zuschlags.

2.Bestehende Infrastruktur und neue Nutzung

Der geltende § 114 GWB bildet bereits die Grundlage für Monitoring, Vergabestatistik und den Datenservice Öffentlicher Einkauf. Der Regierungsentwurf soll diese bestehende Infrastruktur um einen gesonderten Datenbestand für das Kartellscreening und um eine Abrufbefugnis des Bundeskartellamts erweitern.

Die Neuregelung verbindet damit zwei Ebenen: Auftraggeber sollen standardisierte Daten aus ihren Verfahren übermitteln, während das Bundeskartellamt diese Informationen für einen gesetzlich bestimmten Zweck auswerten darf. Der Zweck ist auf die Suche nach Indizien für Verstöße gegen § 1 GWB oder Art. 101 AEUV sowie auf die Vorbereitung weiterer Ermittlungen begrenzt.

Aus dem Entwurf folgt nach den vorliegenden Angaben kein abschließendes operatives Prüfmodell. Welche konkreten Analysemethoden eingesetzt werden und wie einzelne Auffälligkeiten priorisiert werden, ist damit nicht festgelegt. Ebenso wenig lässt sich aus der Befugnis ableiten, dass ein bestimmtes Preisgefälle, eine bestimmte Teilnahmehäufigkeit oder ein einzelnes Angebotsmuster bereits als Kartellnachweis gelten würde.

3.Abgrenzung zwischen Screening und Ermittlungsverfahren

Das Vergabescreening ist als vorgelagerte Identifikation von Auffälligkeiten angelegt. Ein Datenhinweis kann eine nähere Prüfung ermöglichen, beweist aber für sich genommen keine Submissionsabsprache. Für eine belastbare Feststellung müssten die zuständigen Behörden den jeweiligen Sachverhalt anhand der einschlägigen materiell- und verfahrensrechtlichen Maßstäbe aufklären.

Diese Abgrenzung ist auch für die rechtliche Bewertung von Unternehmen wichtig. Wiederkehrende Preisabstände, ähnliche Angebotsstrukturen oder wechselnde Beteiligungen können verschiedene Ursachen haben. Solche Muster können einen Prüfungsanlass liefern, ohne bereits eine unzulässige Abstimmung zu belegen. Die Datenanalyse darf daher nicht mit einer Vorverurteilung einzelner Bieter gleichgesetzt werden.

Daneben kann bei rechtswidrigen Absprachen, die auf die Annahme eines bestimmten Angebots gerichtet sind, § 298 StGB einschlägig sein. Der Regierungsentwurf ändert diese Strafvorschrift jedoch nicht. Die geplante Neuregelung betrifft vor allem die Datenerhebung, die Auswertung und die Weitergabe von Informationen im Zusammenhang mit Vergabeverfahren.

4.Datenzugriff, Löschung und Geheimnisschutz

Der Datenservice soll die zusätzlich übermittelten Bieterdaten nicht veröffentlichen. Für Daten unterlegener Bewerber und Bieter sieht der Entwurf besondere Löschvorgaben vor. Das Bundeskartellamt soll abgerufene Daten grundsätzlich bis zu fünf Jahre speichern dürfen; werden sie in ein Kartellverfahren überführt, kann eine längere Speicherung möglich sein.

Neben der regulären Datenübermittlung enthält § 114 Abs. 5 GWB-E eine gesonderte Übermittlungsoption für konkrete Verdachtslagen. Auftraggeber und Vergabekammern sollen relevante Teile der Vergabe- oder Nachprüfungsakte an die zuständige Kartellbehörde senden dürfen, wenn sich Hinweise auf einen Verstoß gegen § 1 GWB oder Art. 101 AEUV ergeben. Diese Unterlagen können auch personenbezogene Angaben sowie Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse enthalten.

Die punktuelle Aktenübermittlung bei einem konkreten Verdacht ist von der standardisierten Datenmeldung zu unterscheiden. Für beide Wege gewinnen Erforderlichkeit, Zweckbindung und eine nachvollziehbare Auswahl der weitergegebenen Informationen an Bedeutung. Die praktische Abstimmung von Geheimnisschutz, Datenschutz, Akteneinsicht und kartellbehördlicher Ermittlung wird maßgeblich von der späteren Anwendung abhängen.

III.Auswirkungen für die Praxis

1.Auftraggeber und Vergabestellen

Für Auftraggeber ist die geplante Änderung vor allem ein Organisations- und Datenqualitätsprojekt. Die künftig relevanten Informationen entstehen an verschiedenen Stellen des Vergabeverfahrens: bei der Bekanntmachung, im Teilnahmewettbewerb, bei der Angebotswertung und bei der Dokumentation des finalen Angebotsstands. Fehlerhafte Identitätsdaten oder eine unzutreffende Zuordnung zur Verfahrenskennung können die spätere Auswertung beeinträchtigen.

Vergabestellen sollten die Übergangsphase nutzen, um Verantwortlichkeiten, Datenfelder und Übermittlungsabläufe verbindlich festzulegen. Das gilt auch für Stellen, die bislang ohne integriertes Vergabemanagementsystem arbeiten. Sie müssen prüfen, ob technische Schnittstellen, standardisierte Erfassungsschritte oder zusätzliche Kontrollprozesse erforderlich werden.

Besondere Aufmerksamkeit verdient die Übermittlung des maßgeblichen Angebotswerts, wenn ein Unternehmen mehrere Angebote abgibt. Der Entwurf stellt insoweit auf das zuletzt abgegebene Angebot ab. Die internen Prozesse müssen daher erkennen lassen, welcher Angebotsstand für die Meldung heranzuziehen ist und wer diese Entscheidung kontrolliert.

Die vorgesehenen Ausnahmen wegen unverhältnismäßigen Aufwands oder entgegenstehenden öffentlichen Interesses erlauben keine pauschale Nichtmeldung. Ihre Anwendung müsste sich auf die Umstände des konkreten Verfahrens stützen und belastbar begründet werden. Auftraggeber sollten deshalb nicht erst im Einzelfall klären, ob Daten vorhanden und exportierbar sind, sondern frühzeitig ein belastbares Regelverfahren entwickeln.

Praktisch besonders relevant sind folgende Vorbereitungsschritte:

• Zuständigkeiten für Datenerfassung und Vollständigkeitskontrolle bestimmen.
• Identitätsdaten aller Bewerber und Bieter einheitlich erfassen.
• Verfahrenskennung und Angebotswerte systematisch zuordnen.
• Elektronische Export- und Übermittlungswege rechtzeitig prüfen.
• Fristen von 30 beziehungsweise 48 Tagen in die Ablauforganisation integrieren.
• Ausnahmeentscheidungen nachvollziehbar dokumentieren.

2.Unternehmen und Bieter

Für Unternehmen erhöht die geplante Datengrundlage die Bedeutung der Angebots- und Kartellrechtscompliance. Angebotsdaten könnten künftig über mehrere Verfahren und Zeiträume hinweg miteinander verglichen werden. Das macht nicht nur ausdrückliche Kommunikation mit Wettbewerbern relevant, sondern auch die interne Nachvollziehbarkeit der Preisbildung und der Teilnahmeentscheidungen.

Eine auffällige Konstellation ist zwar kein Beweis für eine Absprache. Gleichwohl kann sie zu weiteren Prüfungen führen. Unternehmen sollten deshalb plausibel dokumentieren können, auf welchen eigenständigen Kalkulationsannahmen ein Angebot beruht, warum bestimmte Verfahrensteilnahmen unterblieben und weshalb sich Preise oder Angebotsinhalte verändert haben.

Das betrifft insbesondere Unternehmen, die regelmäßig an vergleichbaren Ausschreibungen teilnehmen oder in wechselnden Bietergemeinschaften auftreten. Erforderlich ist keine künstliche Erklärung jedes einzelnen Preisunterschieds. Sinnvoll ist aber eine Compliance-Struktur, die legitime geschäftliche Gründe festhält und Kommunikationsgrenzen gegenüber Wettbewerbern praktisch absichert.

Für die Unternehmenspraxis stehen damit insbesondere folgende Punkte im Vordergrund:

• Eigenständige Preisbildung organisatorisch und sachlich nachvollziehbar dokumentieren.
• Kommunikationsregeln für Kontakte zu Wettbewerbern regelmäßig schulen.
• Entscheidungen über Teilnahme, Nichtteilnahme und Angebotsänderungen festhalten.
• Bietergemeinschaften und sonstige Kooperationen kartellrechtlich prüfen.
• Interne Ansprechpartner für mögliche Behördenkontakte bestimmen.

3.Vergabekammern und Kartellbehörden

Für Vergabekammern und Auftraggeber erhält die Weitergabe relevanter Aktenbestandteile bei einem konkreten Verdacht eine ausdrücklich geregelte Grundlage. In solchen Situationen wird es darauf ankommen, die Verdachtsmomente, den Umfang der Übermittlung und den Schutz sensibler Informationen sauber voneinander abzugrenzen.

Die Aktenführung gewinnt dadurch zusätzliche Bedeutung. Eine nachvollziehbare Dokumentation kann zeigen, welche Tatsachen den Verdacht getragen haben, weshalb bestimmte Unterlagen erforderlich waren und wie mit personenbezogenen Daten oder Geschäftsgeheimnissen umgegangen wurde. Zugleich bleibt die kartellbehördliche Prüfung von der vergaberechtlichen Entscheidung über das konkrete Verfahren zu unterscheiden.

Der Entwurf verschiebt damit nicht automatisch die Zuständigkeit für die vergaberechtliche Wertung, sondern schafft zusätzliche Informationswege zur Kartellverfolgung. Auftraggeber und Vergabekammern müssen daher zwei Perspektiven zusammenführen: die ordnungsgemäße Durchführung und Kontrolle des Vergabeverfahrens sowie die mögliche Relevanz bestimmter Unterlagen für ein Kartellverfahren.

4.Zeitplan und Vorbereitungsrisiko

Der Kabinettsbeschluss ist ein wichtiger politischer und gesetzgeberischer Zwischenschritt, aber noch kein geltendes Recht. Bis zu einer möglichen Verabschiedung können sich Normtext, Anwendungsbereich, Fristen oder Übergangsregelungen ändern. Eine endgültige technische Umsetzung sollte deshalb nicht auf Annahmen über einen unveränderten Entwurf gestützt werden.

Gleichzeitig spricht die geplante Übergangsfrist gegen ein Abwarten bis kurz vor dem Regelbeginn. Auftraggeber sollten zunächst die vorhandenen Datenflüsse und Systeme analysieren, ohne die endgültige Ausgestaltung vorwegzunehmen. Wer Datenqualität und Prozessverantwortung früh prüft, reduziert das Risiko verspäteter Meldungen und fehlerhafter Zuordnungen, sobald die Regelung in Kraft tritt.