EU-Kommission konkretisiert Nachhaltigkeits- und Resilienzvorgaben für Netto-Null-Beschaffungen

I.Was ist passiert?

Die Europäische Kommission hat am 31. August 2026 im Amtsblatt Leitlinien zur Anwendung von Art. 25 der Verordnung (EU) 2024/1735 veröffentlicht. Das Kommissionsdokument trägt die Kennung C(2026) 5024; die Veröffentlichung im Amtsblatt ist unter C/2026/4623 dokumentiert. Die Kommission hatte die Verfügbarkeit der Orientierung bereits am 22. Juli 2026 auf ihrer Energie-Website angekündigt. Maßgeblich für die amtliche Veröffentlichung ist jedoch der spätere Amtsblatttermin.

Adressaten sind öffentliche Auftraggeber und Sektorenauftraggeber. Die Mitteilung betrifft Beschaffungsvorgänge, in denen Netto-Null-Technologien eine Rolle spielen. Im Mittelpunkt steht die Frage, wie Nachhaltigkeits- und Resilienzbeiträge in Verfahren berücksichtigt werden, die unter Art. 25 der Netto-Null-Industrie-Verordnung fallen.

Der Anwendungsbereich knüpft zunächst an die drei unionsrechtlichen Vergaberichtlinien für Konzessionen, klassische öffentliche Aufträge und Sektorenaufträge an. Erfasst werden danach Verfahren nach den Richtlinien 2014/23/EU, 2014/24/EU und 2014/25/EU, wenn eine Netto-Null-Technologie nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. a bis k der Verordnung Vertragsgegenstand ist. Bei Bauaufträgen und Baukonzessionen reicht es aus, dass eine solche Technologie Bestandteil des Vorhabens ist.

Die Kommission ordnet Art. 25 in drei Pflichtbereiche ein. Erstens geht es um ökologische Mindestanforderungen. Zweitens müssen Bauaufträge und Baukonzessionen mindestens ein zusätzliches nichtpreisliches Element enthalten. Drittens können Anforderungen an den Resilienzbeitrag relevant werden, wenn die unionsrechtlich festgestellte Abhängigkeit von Drittstaaten dies auslöst.

Die Leitlinien selbst schaffen keine neuen unmittelbar geltenden Pflichten. Sie sollen vielmehr die Anwendung der bereits geltenden Verordnung und der einschlägigen Durchführungsrechtsakte vereinheitlichen. Für die Vergabepraxis bedeutet das: Die Kommissionsmitteilung ist Orientierungshilfe, ersetzt aber weder die Prüfung des Einzelfalls noch die verbindlichen Vorgaben der Verordnung.

II.Rechtlicher Hintergrund und Einordnung

1.Anwendungsbereich zwischen Vergaberecht und Netto-Null-Regulierung

Art. 25 ergänzt das bestehende Vergaberecht um Anforderungen, die auf Nachhaltigkeit und Versorgungssicherheit bei Netto-Null-Technologien zielen. Die Vorschrift verdrängt nicht den jeweiligen Anwendungsbereich der Vergaberichtlinien. Schwellenwerte, Ausnahmen und allgemeine Verfahrensgrundsätze bleiben bestehen. Gleiches gilt für Transparenz, Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit.

Eine Vergabestelle kann Art. 25 deshalb nicht losgelöst vom konkreten Beschaffungsverfahren anwenden. Zunächst ist festzustellen, ob das Verfahren überhaupt nach einer der drei einschlägigen Vergaberichtlinien geführt wird. Danach muss die betroffene Technologie dem Katalog des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a bis k zugeordnet werden. Bei Bauleistungen kommt zusätzlich darauf an, ob die Technologie das Vorhaben prägt oder lediglich in einem nicht maßgeblichen Zusammenhang erwähnt wird.

Diese vorgelagerte Prüfung ist für die weitere Gestaltung entscheidend. Die Leitlinien führen die Regelung nicht zu einer allgemeinen Nachhaltigkeitspflicht für sämtliche Beschaffungen aus. Sie beschreiben vielmehr, wann die besonderen Anforderungen des Art. 25 eingreifen und welche Pflichtblöcke anschließend getrennt zu behandeln sind.

2.Ökologische Mindestanforderungen und Rotorblätter

Die verbindlichen ökologischen Mindestanforderungen des Art. 25 Abs. 1 werden erst durch sektorspezifische Durchführungsrechtsakte praktisch ausgestaltet. Der derzeit einschlägige Rechtsakt ist die Durchführungsverordnung (EU) 2026/718. Sie bezieht sich auf Onshore- und Offshore-Windtechnologien und verlangt für Rotorblätter einen Rezyklierbarkeitsanteil von mindestens 70 Prozent nach Gewicht.

Die Vorgabe gilt für erfasste Verfahren, die ab dem 30. Juni 2026 eingeleitet werden. Damit betrifft sie auch Beschaffungsvorgänge, die nach diesem Datum beginnen und deren technische oder vertragliche Konzeption bereits vorbereitet wird. Auftraggeber dürfen den Nachweis der Rezyklierbarkeit spätestens bei Abschluss der Vertragsausführung verlangen.

Die zeitliche und sachliche Begrenzung ist rechtlich bedeutsam. Art. 25 Abs. 1 begründet nach der Leitlinie keine eigenständige ökologische Mindestpflicht für Technologien oder Nachhaltigkeitsaspekte, die bislang nicht von einem Durchführungsrechtsakt erfasst werden. Das schließt zusätzliche ökologische Anforderungen oder Zuschlagskriterien nach Art. 25 Abs. 2 jedoch nicht aus. Solche Anforderungen müssen weiterhin auftragsbezogen, transparent und verhältnismäßig ausgestaltet werden.

3.Zusätzliche Anforderungen bei Bauaufträgen

Für Bauaufträge und Baukonzessionen enthält Art. 25 Abs. 3 eine eigenständige Wahlpflicht. Mindestens eines von drei nichtpreislichen Elementen muss in das Verfahren aufgenommen werden. Zur Auswahl stehen soziale oder beschäftigungsbezogene Ausführungsbedingungen, der Nachweis einschlägiger Cybersicherheitsanforderungen sowie eine vertragliche Verpflichtung zur fristgerechten Lieferung des auf die Netto-Null-Technologie bezogenen Vertragsteils.

Die Auswahl ist nicht als abstrakte Checkliste zu verstehen. Das gewählte Element muss zum Auftragsgegenstand passen und in den Vergabeunterlagen so konkret beschrieben werden, dass Bieter die Anforderungen kalkulieren und Auftraggeber deren Erfüllung kontrollieren können. Die Leitlinien verlangen insoweit eine sachgerechte, auftragsbezogene Ausgestaltung.

Für die Praxis folgt daraus eine Trennung zwischen der allgemeinen Umweltanforderung und der zusätzlichen Wahlpflicht. Selbst wenn ein Durchführungsrechtsakt bereits eine Rezyklierbarkeitsvorgabe für Rotorblätter enthält, ersetzt dies bei einem einschlägigen Bauauftrag nicht automatisch eines der drei Elemente nach Art. 25 Abs. 3.

4.Resilienz und amtliche Abhängigkeitsdaten

Der Resilienzbeitrag nach Art. 25 Abs. 7 knüpft nicht an freie Einschätzungen der Vergabestelle an. Maßgeblich sind die von der Kommission nach Art. 29 Abs. 2 veröffentlichten Daten zur Abhängigkeit der Versorgung der Union von Drittstaaten. Ergänzend ist die Liste der relevanten Endprodukte und Hauptkomponenten nach der Durchführungsverordnung (EU) 2025/1178 heranzuziehen.

Die Leitlinie grenzt damit belastbare Resilienzprüfungen von bloßen Marktannahmen ab. Eine Vergabestelle darf eine Lieferabhängigkeit nicht allein deshalb unterstellen, weil einzelne Komponenten aus ihrer Sicht schwer verfügbar erscheinen. Entscheidend ist vielmehr, ob die betreffende Technologie beziehungsweise Hauptkomponente von der maßgeblichen unionsrechtlichen Datenbasis erfasst wird.

Bei der Herkunftsprüfung sind die unionszollrechtlichen Ursprungsregeln relevant. Für die vergaberechtliche Bewertung genügt es daher nicht ohne Weiteres, den Sitz eines Lieferanten oder den Ort einer letzten Montage heranzuziehen. Die Herkunft von Endprodukten und Hauptkomponenten muss nach dem hierfür maßgeblichen unionsrechtlichen Ansatz bestimmt werden.

5.Ausnahmen und Grenzen der Leitlinie

Die Kommission erläutert auch Auffang- und Ausnahmekonstellationen. Eine zentrale Ausnahme betrifft objektiv belegbare Mehrkosten von mehr als 20 Prozent für die einschlägigen nichtpreislichen Anforderungen. Der Vergleich bezieht sich nicht auf den Gesamtwert des Auftrags, sondern auf den Anteil, der auf die Netto-Null-Technologie entfällt.

Die Gegenüberstellung muss vor Beginn des Vergabeverfahrens erfolgen und auf objektiven, nachprüfbaren Marktdaten beruhen. Eine nachträgliche pauschale Berufung auf höhere Kosten genügt danach nicht. Erforderlich ist eine nachvollziehbare Dokumentation, aus der sich sowohl der relevante Technologieanteil als auch die Mehrkosten ableiten lassen.

Weitere Optionen betreffen Verfahren, in denen trotz Resilienzanforderungen keine geeigneten Angebote oder Teilnahmeanträge eingegangen sind. Die Leitlinie erläutert, wie in solchen Konstellationen weiter verfahren werden kann. Sie macht zugleich deutlich, dass die allgemeinen vergaberechtlichen Grundsätze und internationale Beschaffungsverpflichtungen weiterhin zu beachten sind.

III.Auswirkungen für die Praxis

Vergabestellen müssen die Prüfung des Art. 25 künftig als eigenen Dokumentationsschritt in die Vorbereitung einschlägiger Verfahren aufnehmen. Eine pauschale Nachhaltigkeitsklausel reicht nicht aus, wenn unterschiedliche Pflichtblöcke mit jeweils eigenen Voraussetzungen nebeneinanderstehen.

1.Anforderungen an öffentliche Auftraggeber und Sektorenauftraggeber

Am Anfang sollte eine strukturierte Zuordnung stehen: Welcher Vergaberichtlinie unterliegt das Verfahren? Welche Netto-Null-Technologie ist betroffen? Ist sie Vertragsgegenstand oder bei einem Bauvorhaben Bestandteil des Projekts? Erst danach lässt sich bestimmen, ob Umweltmindestanforderungen, die Wahlpflicht für Bauaufträge oder Resilienzvorgaben einzubauen sind.

Bei Windbeschaffungen, die ab dem 30. Juni 2026 eingeleitet werden, müssen Auftraggeber die Rezyklierbarkeit der Rotorblätter in den Vergabeunterlagen berücksichtigen. Die Durchführungsverordnung lässt hierfür grundsätzlich eine technische Spezifikation oder eine Ausführungsbedingung zu. Die spätere Nachweisführung darf bis zum Abschluss der Vertragsausführung vorgesehen werden.

Bei Bauaufträgen und Baukonzessionen ist zusätzlich eines der drei Elemente aus Art. 25 Abs. 3 auszuwählen. Die Entscheidung sollte sich aus dem Leistungsgegenstand, den Risiken der Ausführung und der Möglichkeit einer späteren Kontrolle ergeben. Eine Anforderung, die keinen nachvollziehbaren Bezug zur konkreten Beschaffung besitzt, erhöht das Risiko von Auslegungs- und Nachprüfungsfragen.

Für Resilienzanforderungen müssen die amtlichen Kommissionsdaten und die einschlägige Produkt- und Komponentenliste ausgewertet werden. Eigene Marktbeobachtungen können die Einordnung ergänzen, ersetzen aber nicht die unionsrechtlich vorgegebene Grundlage.

Praktisch besonders wichtig sind folgende Schritte:

• Anwendungsbereich und Technologiezuordnung vor Verfahrensbeginn dokumentieren.
• Umweltanforderungen von Bau-spezifischen und resilienzbezogenen Pflichten trennen.
• Rotorblattanforderungen bei einschlägigen Windverfahren ab dem 30. Juni 2026 einplanen.
• Eine der drei zusätzlichen Anforderungen bei Bauaufträgen sachgerecht auswählen.
• Kommissionsdaten zu Abhängigkeiten und Hauptkomponenten nachvollziehbar auswerten.
• Mehrkosten von mehr als 20 Prozent vor Verfahrensbeginn mit Marktdaten belegen.
• Nachweise, Kontrollzeitpunkte und Ausführungsfolgen in den Vertragsunterlagen bestimmen.

2.Anforderungen an Unternehmen und Bieter

Unternehmen sollten sich darauf einstellen, dass technische Daten und herkunftsbezogene Angaben nicht nur im Angebotsstadium, sondern auch während der Vertragsausführung relevant sein können. Das gilt insbesondere für Rotorblätter, Endprodukte und maßgebliche Hauptkomponenten.

Je nach Beschaffung können außerdem Informationen zur Lieferfähigkeit, zur Cybersicherheit oder zu sozialen und beschäftigungsbezogenen Ausführungsbedingungen erforderlich werden. Unternehmen müssen daher ihre internen Nachweisprozesse an den konkreten Pflichtblock anpassen. Allgemeine Produktbeschreibungen werden nicht in jedem Fall ausreichen, wenn die Vergabeunterlagen überprüfbare Angaben zu Ursprung, Rezyklierbarkeit oder termingerechter Lieferung verlangen.

Die Resilienzprüfung kann zudem die Lieferkette über den unmittelbaren Vertragspartner hinaus betreffen. Für Bieter wird deshalb wichtig, die Herkunft relevanter Komponenten und die Verfügbarkeit belastbar zu dokumentieren. Maßgeblich bleibt dabei die unionsrechtliche Ursprungsbestimmung, nicht allein die Ansässigkeit des anbietenden Unternehmens.

3.Bedeutung für die Verfahrensdokumentation

Die Leitlinie ist vor allem für die Begründung und Nachvollziehbarkeit vergaberechtlicher Entscheidungen hilfreich. Dokumentiert werden sollten nicht nur die gewählten Anforderungen, sondern auch die vorgelagerte Prüfung, weshalb Art. 25 anwendbar ist, welche Datenbasis der Resilienzbewertung zugrunde liegt und warum eine bestimmte Ausführungsbedingung oder technische Spezifikation ausgewählt wurde.

Das gilt ebenso für Ausnahmen. Beruft sich ein Auftraggeber auf die Mehrkostenschwelle, muss die Berechnung vor Verfahrensbeginn vorbereitet und auf überprüfbare Marktdaten gestützt werden. Scheitert ein Verfahren mit Resilienzanforderungen, sind die weiteren Optionen anhand des konkreten Verfahrensstands zu prüfen.

Die Leitlinien verbessern damit die Handhabbarkeit des neuen Regelungsrahmens, nehmen den Auftraggebern aber nicht die Verantwortung für eine transparente, gleichbehandelnde und verhältnismäßige Einzelfallentscheidung.