Ladeinfrastruktur im öffentlichen Raum: Handreichung ordnet Sondernutzung und Vergaberecht

I.Was ist passiert?

Die Nationale Leitstelle Ladeinfrastruktur hat am 18. August 2026 eine neue Handreichung zum Verhältnis von Sondernutzungserlaubnis und Vergaberecht veröffentlicht. Das 21-seitige Dokument richtet sich vor allem an Kommunen und an diejenigen, die öffentliche Ladeinfrastrukturstandorte planen, genehmigen oder verwalten. Die Erstellung erfolgte unter dem Dach der NOW GmbH; an der Ausarbeitung war die Kanzlei Noerr beteiligt.

Im Mittelpunkt steht die Frage, wie Kommunen Flächen im öffentlichen Straßenraum für Ladeeinrichtungen rechtssicher bereitstellen können. Die Handreichung verbindet hierfür mehrere Regelungsebenen: das kommunale Sondernutzungsrecht nach dem jeweils einschlägigen Landesstraßenrecht, verfassungsrechtliche Gleichbehandlungs- und Berufsausübungsanforderungen, die unionsrechtlichen Vorgaben für beschränkte Genehmigungen sowie Kartell- und Vergaberecht.

Ausgangspunkt der empfohlenen Vorgehensweise ist die tatsächliche Verfügbarkeit geeigneter Flächen. Die Kommune soll zunächst klären, ob die vorhandenen Standorte den aktuellen und absehbaren Bedarf decken können. Entscheidend ist damit nicht allein die Zahl theoretisch nutzbarer Straßenflächen. Einzubeziehen sind vielmehr auch straßenbezogene Hindernisse, technische Gegebenheiten, Verkehrssicherheit, Nutzungskonflikte und die Entwicklung des Ladebedarfs.

Bei ausreichender Flächenkapazität kann eine Kommune Sondernutzungserlaubnisse auf Antrag erteilen. Voraussetzung ist nach der Einordnung der Handreichung, dass das Verfahren allen Interessierten offensteht, gleich behandelt wird und die Entscheidung auf sachliche, straßenbezogene Gründe gestützt wird. Eine solche Erlaubniserteilung ist nicht schon deshalb ein förmliches Vergabeverfahren, weil mehrere Unternehmen öffentliche Flächen für ihr Geschäftsmodell nutzen möchten.

Anders stellt sich die Situation bei knappen geeigneten Standorten dar. Dann soll die Kommune ein bekanntgemachtes, neutrales, transparentes und diskriminierungsfreies Auswahlverfahren durchführen. Ein einfaches Vorrangprinzip nach dem zeitlichen Eingang der Anträge genügt nach der Handreichung regelmäßig nicht. Sind mehrere Bewerbungen anhand zulässiger straßenbezogener Kriterien nicht voneinander zu unterscheiden, kann ein Losverfahren als abschließende Auswahlmethode in Betracht kommen.

Die Publikation behandelt daneben die Abgrenzung zum Beschaffungs- und Konzessionsrecht. Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis allein begründet nicht automatisch einen öffentlichen Auftrag oder eine Konzession. Eine vergaberechtliche Prüfung wird jedoch erforderlich, wenn die Kommune in einem gegenseitigen Vertrag einklagbare Leistungen zur Errichtung oder zum Betrieb der Ladeinfrastruktur vereinbart.

Als aktueller Rechtsprechungsbezug wird das Urteil des VG München vom 4. Februar 2026, M 28 K 23.147, eingeordnet. Die Handreichung weist zugleich darauf hin, dass die Entscheidung noch nicht rechtskräftig ist. Sie beansprucht selbst keine verbindliche Regelungswirkung, sondern versteht sich als Orientierungshilfe. Die landesrechtlichen Sondernutzungsregeln und das konkrete kommunale Modell müssen daher weiterhin gesondert geprüft werden.

II.Rechtlicher Hintergrund und Einordnung

Die zentrale Weichenstellung erfolgt vor der Vergabe: Erst die Flächen- und Bedarfsanalyse bestimmt, welches Verfahren rechtlich vertretbar ist. Die Handreichung ordnet die Bereitstellung öffentlicher Ladeinfrastruktur zunächst dem Straßenrecht zu. Der gewerbliche Betrieb von Ladeeinrichtungen im öffentlichen Straßenraum wird als erlaubnispflichtige Sondernutzung behandelt. Welche Erlaubnisvoraussetzungen gelten und auf welcher Satzungsgrundlage die Kommune handelt, richtet sich nach dem jeweils anwendbaren Landesstraßenrecht.

1.Sondernutzung als Ausgangspunkt

Die Sondernutzungserlaubnis eröffnet der Kommune einen Entscheidungsspielraum, verpflichtet sie aber zu einer gleichheitsgerechten und nachvollziehbaren Ermessensausübung. Verfahren und Entscheidung müssen so angelegt sein, dass Interessenten die maßgeblichen Anforderungen erkennen können. Eine konsistente Verwaltungspraxis und überprüfbare Gründe sind deshalb nicht bloße Organisationsfragen, sondern zentrale Voraussetzungen rechtssicherer Flächenentscheidungen.

Aus der Gleichbehandlung folgt allerdings kein Anspruch jedes Betreibers auf einen bestimmten Standort. Die Kommune darf die Nutzung des Straßenraums steuern und widerstreitende Belange berücksichtigen. Die Auswahlmaßstäbe müssen aber einen tragfähigen Bezug zur Straße oder zu ihrer Nutzung aufweisen. Die Handreichung nennt insbesondere Verkehrssicherheit, die Rücksicht auf andere Verkehrsteilnehmer, die Straßenbaulast, städtebauliche Gesichtspunkte und die Vermeidung von Nutzungskonflikten.

Nicht ausreichend sind danach bloße Vorlieben für ein bestimmtes Geschäftsmodell, eine bestimmte lokale Betreiberstruktur oder eine verwaltungsinterne Vereinfachung. Ebenso problematisch ist es, einen bereits etablierten Betreiber ohne sachlichen straßenbezogenen Grund dauerhaft zu bevorzugen. Kommunale Steuerungsinteressen ersetzen keine sachlichen Auswahlkriterien.

2.Knappheit und unionsrechtliche Anforderungen

Die Richtlinie 2006/123/EG gewinnt nach der Handreichung an Bedeutung, wenn die Zahl der Genehmigungen wegen knapper natürlicher Ressourcen oder begrenzter technischer Kapazitäten beschränkt werden muss. Für geeignete Ladeflächen im öffentlichen Straßenraum kann eine solche Knappheit insbesondere dann relevant werden, wenn nicht jeder interessierte Betreiber einen geeigneten Standort erhalten kann.

Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie verlangt in dieser Konstellation ein neutrales und transparentes Auswahlverfahren. Der Beginn und der Abschluss des Verfahrens müssen angemessen bekannt gemacht werden. Art. 12 Abs. 2 sieht eine zeitliche Begrenzung der Genehmigung vor und steht automatischen Verlängerungen entgegen. Art. 13 ergänzt Anforderungen an klare, vorher bekannte und objektive Genehmigungsverfahren.

Diese Vorgaben machen die tatsächliche Grundlage der kommunalen Entscheidung besonders wichtig. Eine Kommune muss nachvollziehbar erklären können, weshalb verfügbare Flächen nicht ausreichen, welche Standorte geeignet sind und nach welchen Kriterien zwischen konkurrierenden Anträgen entschieden wird. Eine flächendeckende Begrenzung von Standorten oder Kontingenten sollte deshalb auf eine belastbare Bedarfs- und Flächenentscheidung sowie auf eine passende landesrechtliche Satzungsgrundlage gestützt werden.

3.Abgrenzung zum Vergaberecht

Das Sondernutzungsverfahren und ein förmliches Vergabeverfahren verfolgen nicht denselben rechtlichen Ansatz. Die Auswahl unter Interessenten kann bereits wegen des Straßenrechts und unionsrechtlicher Genehmigungsanforderungen transparent ausgestaltet werden müssen, ohne dass dadurch ein öffentlicher Auftrag vergeben wird.

Ein Auftrag nach § 103 Abs. 1 GWB setzt nach dem dargestellten rechtlichen Kontext einen entgeltlichen Vertrag voraus, der rechtsverbindliche und einklagbare gegenseitige Pflichten begründet. Die bloße Einräumung einer Nutzungsmöglichkeit ist davon zu unterscheiden. Anders kann es liegen, wenn die Kommune dem Betreiber vertraglich durchsetzbare Errichtungs-, Betriebs-, Versorgungs- oder Qualitätsverpflichtungen auferlegt und hierfür Zahlungen oder Verwertungsrechte gewährt.

Eine Dienstleistungskonzession nach § 105 GWB kommt insbesondere dann in Betracht, wenn ein Unternehmen mit der Erbringung und Verwaltung einer Dienstleistung betraut wird und das echte Betriebsrisiko übernimmt. Maßgeblich ist damit nicht die Bezeichnung des kommunalen Modells, sondern seine konkrete Ausgestaltung. Ein Widerrufsvorbehalt oder eine zeitliche Bauanforderung führt für sich genommen noch nicht ohne Weiteres zu einer Beschaffung.

Bei einer Konzession oberhalb des maßgeblichen Schwellenwerts sind die vergaberechtlichen Anforderungen einzuhalten. Dazu gehören die Wertprognose nach § 2 KonzVgV, die Prüfung der Laufzeit und Risikoverteilung sowie ein transparentes und nachvollziehbares Verfahren. Die Grundsätze des § 97 GWB verlangen Wettbewerb, Transparenz, Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit. Nach § 6 KonzVgV sind die wesentlichen Schritte und Gründe fortlaufend zu dokumentieren.

Die entscheidende Abgrenzung lautet daher: Erlaubt die Kommune eine Nutzung oder beschafft sie vertraglich eine Leistung? Je stärker sie Errichtung, Betrieb und Qualität durchsetzbar vorgibt und dem Betreiber hierfür eine wirtschaftliche Gegenleistung einräumt, desto intensiver muss die Einordnung als Auftrag oder Konzession geprüft werden.

III.Auswirkungen für die Praxis

Kommunen sollten die Entscheidung über das Verfahren systematisch vor der Bearbeitung einzelner Betreiberanträge treffen. Ein antragsbezogenes Erlaubnismodell kann bei ausreichenden geeigneten Flächen sachgerecht sein. Bei knappen Kapazitäten muss dagegen ein offenes und bekanntgemachtes Auswahlverfahren vorbereitet werden. Die Verwaltung sollte nicht erst im Konfliktfall klären, ob ein Standort tatsächlich knapp ist oder welche Kriterien gelten.

1.Anforderungen an kommunale Flächenentscheidungen

Am Anfang steht eine dokumentierte Bestands- und Bedarfsanalyse. Sie sollte erkennen lassen, welche öffentlichen Flächen grundsätzlich für Ladeinfrastruktur in Betracht kommen, welche Standorte aus straßenbezogenen Gründen ausscheiden und wie sich der Bedarf mittelfristig entwickeln kann. Die Analyse bildet zugleich die Grundlage für die Entscheidung, ob die Kommune einzelne Anträge unmittelbar bearbeiten oder zunächst eine Standortkulisse ausschreiben beziehungsweise bekannt machen muss.

Bei der Kriterienbildung ist zwischen straßenbezogenen und sachfremden Erwägungen zu unterscheiden. Verkehrssicherheit, Gehwegbreiten, Sichtbeziehungen, Zugänge zu Leitungen, der Schutz des Straßenbilds und Konflikte mit anderen Nutzungen können unmittelbar relevant sein. Eine Präferenz für ein bestimmtes Unternehmen oder für eine bestimmte regionale Betreiberstruktur trägt die Auswahl dagegen nicht ohne Weiteres.

Für knappe Flächen sollten Verfahrensregeln und Bewertungsschritte vorab feststehen. Bewerber müssen erkennen können, welche Standortanforderungen gelten, wie die Auswahl abläuft und unter welchen Bedingungen eine Erlaubnis befristet oder beendet wird. Absagen sollten auf die konkret angewandten Kriterien Bezug nehmen. Die vollständige Aktenführung ist wichtig, weil sie sowohl verwaltungsgerichtliche Auseinandersetzungen über Sondernutzungserlaubnisse als auch spätere vergaberechtliche Prüfungen unterstützen kann.

Praktisch besonders relevant sind folgende Arbeitsschritte:

• Geeignete Flächen, straßenrechtliche Hindernisse und den prognostizierten Bedarf dokumentieren.
• Ausreichende und knappe Flächen anhand nachvollziehbarer Maßstäbe unterscheiden.
• Auswahlkriterien mit unmittelbarem Straßenbezug vorab festlegen und veröffentlichen.
• Bei Gleichstand eine vorher bestimmte neutrale Methode wie ein Losverfahren vorsehen.
• Landesrechtliche Erlaubnisgrundlagen und erforderlichenfalls eine Satzungsgrundlage prüfen.
• Vertragliche Betreiberpflichten von bloßen Bedingungen der Sondernutzung trennen.
• Wert, Laufzeit, Risikoverteilung und Dokumentation bei möglichen Konzessionen prüfen.

2.Folgen für kommunale Stadtwerke und Betreiber

Für Betreiber eröffnet die Handreichung Ansatzpunkte, kommunale Verfahren auf Offenheit, Gleichbehandlung und sachliche Kriterien zu überprüfen. Ein Unternehmen kann insbesondere darauf achten, ob die Kommune die Standortkulisse nachvollziehbar beschreibt, Bewerbungen nach vorab festgelegten Maßstäben bewertet und Entscheidungen begründet.

Kommunale Stadtwerke werden nicht generell von der Nutzung öffentlicher Flächen ausgeschlossen. Ein erhöhtes Risiko besteht jedoch bei exklusiven oder faktisch bevorzugenden Lösungen, wenn ihnen kein offenes und straßenrechtlich tragfähiges Verfahren zugrunde liegt. Die kommunale Nähe oder die lokale Verankerung ersetzt keine neutrale Auswahlbegründung.

Für alle Betreiber ist außerdem wichtig, das konkrete Rechtsinstrument der Kommune zu erkennen. Eine Sondernutzungserlaubnis, ein öffentlich-rechtlicher Bescheid und ein gegenseitiger Betreibervertrag können unterschiedliche rechtliche Folgen haben. Enthält das Modell einklagbare Errichtungs-, Betriebs-, Versorgungs- oder Qualitätsanforderungen und stehen diesen wirtschaftliche Rechte oder Zahlungen gegenüber, sollte die Konzessions- oder Auftragseigenschaft vor einer Beteiligung beziehungsweise Vertragsunterzeichnung geprüft werden.

3.Grenzen der Handreichung

Die Publikation schafft keine neuen verbindlichen Vergaberegeln. Sie beantwortet auch nicht abstrakt für jede Kommune, ob ein förmliches Verfahren nach dem GWB erforderlich ist. Dafür kommt es auf die konkrete Flächensituation, das einschlägige Landesstraßenrecht und die Vertrags- beziehungsweise Erlaubnisgestaltung an.

Auch die im Dokument berücksichtigte Münchener Entscheidung besitzt nach den ausdrücklich mitgeteilten Angaben noch keine Rechtskraft. Sie kann daher als aktueller Einordnungs- und Diskussionspunkt herangezogen werden, nicht aber als allgemein verbindliche Vorgabe für sämtliche kommunalen Modelle.

Für die Praxis liegt der Wert der Handreichung deshalb vor allem in ihrer Reihenfolge der Prüfung: Flächen und Bedarf erfassen, Sondernutzungsrecht anwenden, bei Knappheit ein transparentes Auswahlverfahren organisieren und anschließend eine mögliche Beschaffung oder Konzession gesondert bewerten. Rechtssicherheit entsteht nicht durch die Wahl eines bestimmten Etiketts, sondern durch eine dokumentierte und zum konkreten Modell passende Verfahrensarchitektur.